秦鶴洋

（濟南市規(guī)劃設計研究院 山東 濟南 250101）

摘要：特色小鎮(zhèn)是國家推進新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟轉型及供給側改革的載體，而總體規(guī)劃是建制鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)領性安排，空間布局的法定規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)建設的必要條件，這就使特色小鎮(zhèn)建設受鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架的約束，鎮(zhèn)總體規(guī)劃在編制中的“痼疾”，也致使國家倡導的特色小鎮(zhèn)在建設過程中存在產(chǎn)業(yè)項目缺少空間支撐、忽略實施路徑設計的問題，文章通過對山東省第一批特色小鎮(zhèn)濟南市馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制經(jīng)驗的思考，總結出在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要點，為特色小鎮(zhèn)項目落地提供了新的思路。

關鍵詞：特色小鎮(zhèn) 總體規(guī)劃 空間布局 馬山鎮(zhèn)

 

 

隨著我國經(jīng)濟社會進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化進程也進入新的發(fā)展階段，但新型城鎮(zhèn)化所提出的一系列目標和任務在實施過程中大多以自上而下的方式推進，缺少市場支持，要素在大中小城市和小城鎮(zhèn)之間流動不暢[1]，因此國家在吸取浙江建設特色小鎮(zhèn)實踐經(jīng)驗的基礎上，將特色小鎮(zhèn)作為新的模式和載體，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、經(jīng)濟轉型升級及供給側改革。在這過程中國家相繼出臺了6個指導意見和通知①，其中2個金融政策②，其余4個關于規(guī)土政策的表述主要包括增加用地指標、允許土地靈活利用、農村土地流轉等，但缺少相應的實施細則（表1），對在現(xiàn)行規(guī)劃框架下，如何快速推進特色小鎮(zhèn)項目在空間上落地，缺少相應的政策支撐和操作規(guī)程，本文通過對山東省第一批特色小鎮(zhèn)濟南市馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制經(jīng)驗的思考，總結出在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制要點，為促進特色小鎮(zhèn)項目落地提供了新的思路。

表1 四個關于規(guī)土政策中關于空間布局表述梳理

文件名稱 文號 發(fā)文部門 關于空間布局的表述

關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知 建村[2016]147號 住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委員會、財政部 （1）以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定建設規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)。

（2）空間布局與周邊自然環(huán)境相協(xié)調，整體格局和風貌具有典型特征，路網(wǎng)合理，建設高度和密度適宜。土地利用集約節(jié)約，小鎮(zhèn)建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步協(xié)調。

（3）規(guī)劃建設管理有創(chuàng)新，鼓勵多規(guī)協(xié)調，建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃合一，社會管理服務有創(chuàng)新。鎮(zhèn)村融合發(fā)展有創(chuàng)新。

關于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設的指導意見 發(fā)改規(guī)劃〔2016〕2125號 國家發(fā)展改革委 （1）按照控制數(shù)量、提高質量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色的要求，推動小（城）鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合、與服務“三農”相結合。大城市周邊的重點鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。

（2）鼓勵綜合開發(fā)，形成集交通、商業(yè)、休閑等為一體的開放式小城鎮(zhèn)功能區(qū)。

關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見 發(fā)改規(guī)劃[2017]2084號 國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護部和住房城鄉(xiāng)建設部 （1）特色小鎮(zhèn)要樹立精細規(guī)劃理念，必須堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護。要深入分析主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑、效益目標和帶動作用，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力，高標準配套公共服務設施和市政基礎設施，做到用地、項目、投資、開發(fā)主體和運營管理“五落實”。

（2）要依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)人口確定小鎮(zhèn)規(guī)模，防止盲目造鎮(zhèn)，貪多求快、一哄而上，絕不能在小鎮(zhèn)內搞大規(guī)模的房地產(chǎn)開發(fā)，不以商業(yè)地產(chǎn)規(guī)模彰顯小鎮(zhèn)建設成效，避免地產(chǎn)化發(fā)展。堅持“內涵挖潛”的集約利用，摒棄“外延擴張”的粗放利用。

關于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質量發(fā)展機制的通知 發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號 國家發(fā)展改革委辦公廳 （1）優(yōu)化供地用地模式，合理安排建設用地指標，依法依規(guī)組織配置農業(yè)用地和生態(tài)用地，鼓勵點狀供地、混合供地和建筑復合利用。

（2）推行特色小鎮(zhèn)項目綜合體立項，允許子項目靈活布局。

1、特色小鎮(zhèn)建設中存在的問題

特色小鎮(zhèn)最鮮明的特點就是產(chǎn)業(yè)“特而強”，強調發(fā)展上的自我造血能力，但國家倡導的特色小鎮(zhèn)與浙江省早期實踐的特色小鎮(zhèn)在空間范圍上有所差異。浙江省早期實踐的特色小鎮(zhèn)既不是行政意義上的城鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是獨立于市區(qū)，位于城鄉(xiāng)結合部，規(guī)劃面積大約3 k㎡的空間區(qū)域（建設面積1k㎡），而國家倡導的特色小鎮(zhèn)主要依托現(xiàn)有建制鎮(zhèn)進行培育[2]?？傮w規(guī)劃作為建制鎮(zhèn)發(fā)展的統(tǒng)領性安排，空間布局的法定規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)建設的必要條件，這就導致特色小鎮(zhèn)在建設過程中的用地布局受鎮(zhèn)總體規(guī)劃框架的約束，而鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中的“痼疾”也使國家倡導的特色小鎮(zhèn)在建設過程中存在以下問題：

1.1城鎮(zhèn)建設用地在鎮(zhèn)區(qū)集中布局，產(chǎn)業(yè)項目缺少力空間支撐

目前鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要包括鎮(zhèn)域規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃兩部分，城鎮(zhèn)建設用地基本遵循集中布局在鎮(zhèn)區(qū)的原則，這樣既沒有充分利用鎮(zhèn)域內的自然資源及地理環(huán)境優(yōu)勢，也沒有發(fā)揮鎮(zhèn)總體規(guī)劃對整個鎮(zhèn)域空間資源和城鄉(xiāng)關系應有的配置及調控作用[3]，更沒有考慮到社會資本的用地需求，沒有為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供強有力的空間支撐，主觀上限制了特色小鎮(zhèn)特別是旅游型特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。雖然國家發(fā)改委曾發(fā)文指出“鼓勵點狀供地、混合供地” （發(fā)改辦規(guī)劃[2018]1041號），但在地方特色小鎮(zhèn)建設中并沒有相應的案例可遵循。

1.2忽略實施路徑設計，特色小鎮(zhèn)淪為紙上談兵

鎮(zhèn)總體規(guī)劃對于規(guī)劃實施機制中的實施主體、資金來源、實施模式等問題均沒有詳細涉及，導致規(guī)劃的可實施性相對較弱。此外鎮(zhèn)總體規(guī)劃調整程序較為繁瑣，周期較長。特色小鎮(zhèn)作為新常態(tài)下國家實施新型城鎮(zhèn)化的重要載體，建設時間緊，產(chǎn)業(yè)項目的可實施性是其極為重要的方面，這就與鎮(zhèn)總體規(guī)劃的“弱點”相沖突，致使特色小鎮(zhèn)的很多建設目標、產(chǎn)業(yè)項目無法及時落地，導致特色小鎮(zhèn)建設口號化、理想化，淪為新時期“面子工程”。

2、特色小鎮(zhèn)建設影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制實踐

2.1馬山鎮(zhèn)概況

馬山鎮(zhèn)位于濟南市西南部，鎮(zhèn)域面積88.68平方公里，轄53個行政村，共3.3萬人，經(jīng)濟發(fā)展水平在長清區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中排名靠后（圖1），104省道南北穿境而過。馬山鎮(zhèn)自然資源豐富，地形以山地丘陵為主，平原面積比較小，地勢四周高，中間低，分布有龍象山、馬山、虎頭山、玉皇山等多座山體，還有南大沙河、崮頭水庫、褚科水庫、孫土水庫等多個大型水體，全鎮(zhèn)形成了“兩山一川”的空間形態(tài)（圖2）。2017年馬山鎮(zhèn)依托“馬山國際慢城”項目，被評為山東省第一批特色小鎮(zhèn)。

2.2總體規(guī)劃編制思路

為使馬山特色小鎮(zhèn)建設在現(xiàn)有的規(guī)劃框架下能夠順利推進，特色小鎮(zhèn)的建設目標、發(fā)展策略、產(chǎn)業(yè)政策、實施機制等內容主動與總體規(guī)劃對接，在現(xiàn)有制度安排下提高特色小鎮(zhèn)空間布局的準確性和時效性，避免陷入總體規(guī)劃調整的泥潭之中。馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃也應在國家規(guī)定的框架下做出創(chuàng)新，以支持特色小鎮(zhèn)建設，因此兩者應在以下四個重要方面進行協(xié)調統(tǒng)一。

2.2.1堅持目標統(tǒng)一，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速協(xié)調發(fā)展

在發(fā)展目標上，鎮(zhèn)總體規(guī)劃更多關注遠期小城鎮(zhèn)在區(qū)域內的定位及職能分工，特色小鎮(zhèn)更多關注近期產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位及實施性，兩者存在一定差異。特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要載體，其創(chuàng)建目標理應也是鎮(zhèn)總體規(guī)劃的重要組成部分，而且住建部在第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知也要求鎮(zhèn)規(guī)劃應“定位準確、目標可行、規(guī)模適宜、管控有效”，因此特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建約束下的鎮(zhèn)總體規(guī)劃在提出適合地方發(fā)展實際的發(fā)展目標基礎上，重點研究具體規(guī)劃目標的實現(xiàn)路徑，協(xié)調政府、社會資本、公眾等各方利益，形成一條“政府引導、市場運作、群眾自愿”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實施機制[4]，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)在統(tǒng)一的目標指引下，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速協(xié)調發(fā)展。

馬山鎮(zhèn)作為山東省第一批特色小鎮(zhèn)，在濟南新舊動能轉換發(fā)展的背景下，馬山鎮(zhèn)承載著長清南部甚至濟南南部山區(qū)轉型發(fā)展的先行先試重擔，首要目標是發(fā)揮其自然資源優(yōu)勢，將馬山鎮(zhèn)打造成為長清區(qū)新舊動能轉換先行區(qū)、國內知名的旅游特色小鎮(zhèn)。為此，在總體規(guī)劃編制過程中，設計團隊重點走訪了濟南市環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)園、金港國際賽車小鎮(zhèn)、錦鯉文化休閑小鎮(zhèn)及馬山慢城等項目（表2），聽取他們在項目定位、用地布局、發(fā)展目標、分期實施等方面想法及利益訴求，并對其進行梳理，把符合法律法規(guī)及總體規(guī)劃目標的想法和利益訴求融入到總體規(guī)劃中，既維護公眾利益，促進了馬山鎮(zhèn)發(fā)展目標的實現(xiàn)，同時也優(yōu)化了營商環(huán)境，豐富了特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型。

表2 馬山鎮(zhèn)重點產(chǎn)業(yè)項目一覽表

項目名稱 項目類型 資本類型 項目定位 項目階段

濟南市環(huán)?？萍籍a(chǎn)業(yè)園 濟南市重點工程項目 政府投資+社會資本 以污廢處理為核心，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以研發(fā)創(chuàng)新為動力，率先打造國家級環(huán)境科技產(chǎn)業(yè)園 已開工

金港國際賽車小鎮(zhèn) 長清區(qū)重點招商引資項目 社會資本 推進濟南汽車產(chǎn)業(yè)升級示范區(qū) 未開工

輻射周邊地市的賽車文化體驗中心

面向山東及其它省份的區(qū)域服務平臺

錦鯉文化休閑小鎮(zhèn) 長清區(qū)重點招商引資項目 社會資本 以錦鯉文化為主題，生物科技養(yǎng)殖業(yè)和高端休閑度假產(chǎn)業(yè)相結合的田園綜合體 未開工

立足濟南都市圈，集山水生態(tài)、鄉(xiāng)村體驗、主題觀光、度假居住為一體的富有魅力的休閑旅游目的地

馬山國際生態(tài)慢城核心區(qū) 無 社會資本 集生態(tài)旅游、觀光農業(yè)、度假休閑、養(yǎng)生養(yǎng)老于一體的生態(tài)旅游示范區(qū) 一期已完成

2.2.2堅持生態(tài)優(yōu)先，合理劃定全域三區(qū)三線

在規(guī)劃編制過程中堅守底線思維，首先對馬山鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載力進行綜合分析，并結合國土部門提供的基本農田保護范圍及環(huán)保部門提供的生態(tài)保護紅線，對馬山鎮(zhèn)全域進行空間管制規(guī)劃（表3），在此基礎上結合現(xiàn)狀用地態(tài)勢、地理環(huán)境、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建需求等，進行城鎮(zhèn)建設用地選擇與布局、重要設施布局，確定城鎮(zhèn)生活空間和生產(chǎn)空間的范圍[5]，在此基礎上對特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)項目類型和工藝提出要求，使其與馬山鎮(zhèn)的生態(tài)承載力相匹配，并對這些項目在生產(chǎn)空間內進行布局，在符合特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建要求的情況下保證馬山鎮(zhèn)的長遠可持續(xù)發(fā)展。

表3 馬山鎮(zhèn)空間管制分區(qū)范圍表

管制分區(qū) 范圍

禁建區(qū) 基本農田保護區(qū) 根據(jù)土地利用總體規(guī)劃

山地生態(tài)管制區(qū) 坡度大于25%的山體保護區(qū)

森林植被覆蓋區(qū) 森林植被覆蓋較密地區(qū)

河流水系 南大沙河及其支流、崮頭水庫等主要水庫水體

市政走廊 輸油、輸氣及高壓線等市政走廊及兩側的防護綠地范圍

生態(tài)保護紅線 濟南市生態(tài)保護紅線確定區(qū)域

限建區(qū) 低山丘陵生態(tài)功能區(qū) 坡度小于25%的山體保護區(qū)

風景旅游發(fā)展區(qū) 馬山風景區(qū)、馬山慢城風景區(qū)等

一般農地區(qū) 根據(jù)土地利用總體規(guī)劃

城鎮(zhèn)發(fā)展備用地 城鎮(zhèn)發(fā)展備用地

適建區(qū) 城鎮(zhèn)規(guī)劃建設區(qū) 城鎮(zhèn)建設用地范圍

農村社區(qū)建設區(qū) 社區(qū)建設用地范圍

農村居民點建設區(qū) 農村居民點建設用地范圍

2.2.3堅持策劃先行，提高規(guī)劃的可實施性

社會資本憑借優(yōu)秀的資源整合能力、園區(qū)運營經(jīng)驗等優(yōu)勢，成為推動特色小鎮(zhèn)快速發(fā)展的主導力量。傳統(tǒng)的總體規(guī)劃很難在局部與整體、近期與遠期之間找到合適的利益平衡點，但資本的逐利性又決定了必須要在特色小鎮(zhèn)建設過程中尋找平衡點，因此有必要在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中引入項目策劃。

在馬山鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制中確定旅游業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，讓錦鯉文化休閑小鎮(zhèn)、金港賽車小鎮(zhèn)等項目的社會資本基于旅游產(chǎn)業(yè)價值鏈延伸，策劃導入旅游項目及提出發(fā)展建議，制定項目庫與行動計劃，明確重點發(fā)展建設區(qū)域和重點項目，并讓這些社會資本通過詳細的產(chǎn)業(yè)策劃和城市設計（圖3、圖4），在馬山鎮(zhèn)全域空間上落實產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。然后總體規(guī)劃編制團隊再把這些研究成果進行梳理、篩選、吸收，最后落實到用地布局中。在這個過程中，馬山鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設用地主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)需求在馬山鎮(zhèn)全域分散式組團布局，而并不強調集中布置在鎮(zhèn)區(qū)（圖5）。

通過在總體規(guī)劃編制過程中引入產(chǎn)業(yè)策劃和城市設計，給予了資本集團表達自身利益訴求的方式和機會，既加強了政府與社會資本、產(chǎn)業(yè)主體等資本集團的溝通，平衡了公眾利益與資本利益，滿足了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建時間緊迫的要求，又提高總體規(guī)劃的科學性。

2.2.4堅持配套平衡，保障用地布局的科學性

小城鎮(zhèn)作為聯(lián)系城、村的紐帶，在公共服務均等化的過程中起到非常重要的橋梁作用。馬山鎮(zhèn)全域的的各功能組團，不僅產(chǎn)業(yè)用地與居住用地相融合，而且按照《濟南15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導則》布置街道級和鄰里級的教育、醫(yī)療、文化等公共服務設施。通過在馬山鎮(zhèn)全域分散布置具有多元功能、完善服務以及社區(qū)認同的功能組團，有效避免了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園的單一性，縮短了功能組團與鎮(zhèn)域村莊的距離，有效保證村民在服務半徑范圍內享受到高質量的公共服務，提高了馬山鎮(zhèn)公共服務設施的服務能級，促進了美麗鄉(xiāng)村建設。

3、結論與思考

3.1積極探索用地組團化布局，提高規(guī)劃編制的科學性

傳統(tǒng)上城鎮(zhèn)建設用地集中布局，提高用地緊湊型，很大程度是出于經(jīng)濟層面考慮，節(jié)約給排水、道路等市政設施投入，因此建設用地的全域組團化布局還應在合理的水平內，使綜合效益最大化，這方面還需要進行進一步的探索研究。另一方面，隨著科技的發(fā)展，分布式能源、小型污水處理站等新型市政設施應用越來越經(jīng)濟，為建設用地的組團化布局提供了強有力支撐。此外，在旅游資源豐富的小城鎮(zhèn)，讓意向社會資本通過產(chǎn)業(yè)策劃和城市設計參與到規(guī)劃編制過程中，把資本的思維吸收到規(guī)劃中，突破規(guī)劃師的主觀思維定式，就會發(fā)現(xiàn)依據(jù)不同自然資源的用地分散式布局才具有更高的可實施性，在現(xiàn)有制度安排下提高了規(guī)劃空間布局的科學性，避免特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建陷入總體規(guī)劃調整的拉鋸之中。

3.2加強資源環(huán)境承載能力分析，提高規(guī)劃空間約束能力

長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃以促進國家社會經(jīng)濟發(fā)展為導向，在很大程度上受到各時期各地區(qū)各種發(fā)展觀的左右，忽視了發(fā)展的資源環(huán)境約束條件，導致空間約束不力的問題[6]。特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟轉型及供給側改革的載體，不能重蹈覆轍，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建影響下鎮(zhèn)總體規(guī)劃在全域進行用地布局時應先進行資源環(huán)境承載能力分析，堅守底線思維，提高規(guī)劃的空間約束能力。

3.3鎮(zhèn)級政府調控能力有限客觀上決定了用地的全域化布局

我國行政管理體制的特殊性，決定了建制鎮(zhèn)財權與事權的不對等，使得建制鎮(zhèn)在發(fā)展過程中受到社會資本及上級政府的雙重影響。市、區(qū)的重點項目選址在特色小鎮(zhèn)，完善了特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)構成，豐富了旅游內容，為特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下了堅實基礎，但這種帶有指令性的強勢項目，導致了鎮(zhèn)級政府在產(chǎn)業(yè)落地過程中的相對弱勢，使社會資本在建設用地上具有主導權，增加了用地集中布局的困難，因此這就需要規(guī)劃師在堅守公共利益最大化的基礎上，通過技術與資本利益進行協(xié)調。

 

 

注釋

①政策統(tǒng)計時間截止于2019年3月15日。

②兩個金融政策為：國家發(fā)展改革委 國家開發(fā)銀行關于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設促進脫貧攻堅的意見(發(fā)改規(guī)劃〔2017〕102號); 住房城鄉(xiāng)建設部、 中國農業(yè)發(fā)展銀行關于推進政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設的通知(建村〔2016〕220號)。

 

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